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Publicaci贸nes Principales
Programa 21

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Secci贸n II
Conservaci贸n y Gesti贸n de los Recursos para el Desarrollo
颁补辫铆迟耻濒辞 9

Enfoque Integrado de la Planificacion y la Ordenacion de los Recursos de Tierras

INTRODUCCION

10.1. Normalmente la tierra se define como una entidad f铆sica, en t茅rminos de su topograf铆a y naturaleza espacial; si se adopta una visi贸n integrada m谩s amplia, incluye adem谩s los recursos naturales: los suelos, los minerales, el agua y la biota que comprende la tierra. Estos componentes est谩n organizados en ecosistemas que proporcionan una variedad de servicios indispensables para mantener la integridad de los sistemas sustentadores de la vida y la capacidad productiva del medio ambiente. Los recursos de tierras se utilizan en formas que aprovechan todas esas caracter铆sticas. La tierra es un recurso finito, mientras que los recursos naturales que sustenta pueden variar con el tiempo y seg煤n las condiciones de su ordenaci贸n y los usos que se les den. Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades econ贸micas ejercen una presi贸n cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia y los conflictos y llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer en el futuro las necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora esos conflictos y encaminarse hacia un uso m谩s eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos naturales. Un enfoque integrado de la planificaci贸n y gesti贸n del medio f铆sico y del uso de la tierra es una forma eminentemente pr谩ctica de lograrlo. Examinando todos los usos de la tierra de manera integrada, se pueden reducir al m铆nimo los conflictos y obtener el equilibrio m谩s eficaz y se puede vincular el desarrollo social y econ贸mico con la protecci贸n y el mejoramiento del medio ambiente, contribuyendo as铆 a lograr los objetivos del desarrollo sostenible. La esencia de este enfoque integrado consiste en coordinar las actividades sectoriales de planificaci贸n y gesti贸n relacionadas con los diversos aspectos de la utilizaci贸n de la tierra y los recursos de tierras.

10.2. Este cap铆tulo se centra en un 谩rea de programas, la planificaci贸n y ordenaci贸n integrada de los recursos de tierras, que trata de la reorganizaci贸n y, en su caso, del fortalecimiento de la estructura de adopci贸n de decisiones, as铆 como de las pol铆ticas actuales, los procedimientos de planificaci贸n y ordenaci贸n y los m茅todos que pueden contribuir a establecer un enfoque integrado de los recursos de tierras. No abarca en cambio los aspectos operacionales de la planificaci贸n y la ordenaci贸n, que se abordan m谩s adecuadamente en las 谩reas de programas sectoriales pertinentes. Dado que esta 谩rea de programas se ocupa de un importante aspecto intersectorial del proceso de adopci贸n de decisiones con miras a un desarrollo sostenible, guarda estrecha relaci贸n con diversas otras 谩reas que tratan tal cuesti贸n directamente.

AREA DE PROGRAMAS

A) Enfoque integrado de la planificaci贸n y la ordenaci贸n de los recursos de tierras

Bases para la acci贸n

10.3. Los recursos terrestres se utilizan con una diversidad de fines interrelacionados que pueden competir entre s铆; en consecuencia, conviene planear y ordenar todos los usos en forma integral. La integraci贸n deber铆a hacerse a dos niveles, considerando, por un lado, todos los factores ambientales, sociales y econ贸micos (como, por ejemplo, las repercusiones de los diversos sectores econ贸micos y sociales sobre el medio ambiente y los recursos naturales) y, por otro, todos los componentes del medio ambiente y los recursos conjuntamente (a saber, el aire, el agua, la biota, la tierra, los recursos naturales y geol贸gicos). La consideraci贸n integral facilita opciones y compensaciones adecuadas llevando a su m谩ximo nivel la productividad y la utilizaci贸n sostenibles. La posibilidad de dedicar las tierras a diferentes usos se plantea en el curso de proyectos importantes de asentamiento o de desarrollo o, de modo sucesivo, a medida que la oferta de tierras se sit煤a en el mercado. Ello ofrece a su vez la posibilidad de reforzar las formas tradicionales de ordenaci贸n sostenible de las tierras o de que se consideren dignos de protegerse para su conservaci贸n la diversidad biol贸gica o servicios ecol贸gicos cr铆ticos.

10.4. Pueden combinarse diversas t茅cnicas, marcos y procesos para facilitar tal estudio integrado. Constituyen el apoyo indispensable del proceso de planificaci贸n y ordenaci贸n, en el plano nacional y local y en el plano del ecosistema o de la zona, as铆 como del desarrollo de planes concretos de acci贸n. Muchos de sus elementos ya existen, pero ser谩 necesario generalizar su aplicaci贸n, desarrollarlos y reforzarlos. Esta 谩rea de programas tiene por objeto principal brindar un marco para coordinar el proceso de adopci贸n de decisiones; por lo tanto, el contenido y las funciones operacionales no figuran en este documento, sino que se tratan en las actividades sectoriales pertinentes del Programa 21.

Objetivos

10.5. El objetivo global consiste en facilitar la dedicaci贸n de la tierra a los usos que aseguren los mayores beneficios sostenibles y promover la transici贸n a una ordenaci贸n sostenible e integral de los recursos de tierras. Al hacerlo deber铆an tenerse en cuenta los problemas ambientales, sociales y econ贸micos. Sobre todo, deber铆an tenerse presentes las zonas protegidas, el derecho a la propiedad privada, los derechos de las poblaciones ind铆genas y sus comunidades y otras comunidades locales y el papel econ贸mico de la mujer en la agricultura y en el desarrollo rural, entre otros. En t茅rminos m谩s concretos, los objetivos son los siguientes:

(a) Estudiar y perfeccionar pol铆ticas para propiciar el uso 贸ptimo de la tierra y la ordenaci贸n sostenible de los recursos de tierras, a m谩s tardar para 1996;

(b) Mejorar y reforzar los sistemas de planificaci贸n, ordenaci贸n y evaluaci贸n de las tierras y sus recursos, para el a帽o 2000 a m谩s tardar;

(c) Reforzar las instituciones y los mecanismos de coordinaci贸n relacionados con la tierra y sus recursos, para 1998 a m谩s tardar;

(d) Crear mecanismos para facilitar la intervenci贸n y participaci贸n activa de todos los interesados, sobre todo de las comunidades y la poblaci贸n locales, en la adopci贸n de decisiones sobre el aprovechamiento y la ordenaci贸n de las tierras, para 1996 a m谩s tardar.

Actividades

A) Actividades de gesti贸n

• Elaboraci贸n de pol铆ticas e instrumentos normativos de apoyo

10.6. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones regionales e internacionales, deber铆an velar por que las pol铆ticas y los instrumentos normativos propiciaran el aprovechamiento 贸ptimo de las tierras y la ordenaci贸n sostenible de sus recursos. Deber铆a prestarse especial atenci贸n a las tierras agr铆colas. Con este fin, deber铆an:

(a) Elaborar un m茅todo integrado de establecimiento de objetivos y formulaci贸n de pol铆ticas en los planos nacional, regional y local en el que se tengan en cuenta los problemas ambientales, sociales, demogr谩ficos y econ贸micos;

(b) Formular pol铆ticas que fomenten el aprovechamiento sostenible de las tierras y la ordenaci贸n adecuada de sus recursos, en las que se tengan en cuenta, adem谩s, la base de recursos de tierras, los problemas demogr谩ficos y los intereses de la poblaci贸n local;

(c)Revisar el marco reglamentario, particularmente las leyes, la reglamentaci贸n y los procedimientos de aplicaci贸n, a fin de poner de relieve qu茅 hay que mejorar para propiciar el aprovechamiento sostenible de la tierra y la ordenaci贸n adecuada de los recursos de tierras y limitar la transformaci贸n de las tierras cultivables productivas en terrenos para otros usos;

(d) Aplicar instrumentos econ贸micos y crear incentivos y mecanismos institucionales para fomentar el aprovechamiento 贸ptimo de las tierras y la ordenaci贸n sostenible de los recursos de tierras;

(e) Difundir el principio de la delegaci贸n de la formulaci贸n de pol铆ticas al nivel m谩s bajo de autoridad p煤blica que sean compatible con la adopci贸n de medidas eficaces y la participaci贸n de la poblaci贸n local.

• Refuerzo de los sistemas de planificaci贸n y ordenaci贸n

10.7. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deber铆an examinar y, de ser necesario, revisar los sistemas de planificaci贸n y ordenaci贸n para facilitar un enfoque integrado. Con este fin, deber铆an:

(a) Adoptar sistemas de planificaci贸n y ordenaci贸n que faciliten la integraci贸n de los componentes ambientales como el aire, el agua, las tierras y otros recursos naturales, utilizando la planificaci贸n ecol贸gica del paisaje u otros m茅todos que se centren en unidades tales como el ecosistema o la cuenca;

(b) Adoptar marcos estrat茅gicos que permitan integrar a un tiempo los objetivos del desarrollo y los del medio ambiente; buen ejemplo de los cuales son los sistemas de subsistencia sostenibles, el desarrollo rural, la Estrategia Mundial para la Conservaci贸n/Cuidado de la Tierra, la atenci贸n primaria del medio ambiente (PEC), etc.;

(c) Establecer un marco general para la planificaci贸n del aprovechamiento de las tierras y el medio f铆sico en el marco del cual puedan desarrollarse los planes especializados y planes sectoriales m谩s detallados (por ejemplo, para las zonas protegidas, la agricultura, los bosques, los asentamientos humanos o el desarrollo rural); establecer 贸rganos consultivos intersectoriales para agilizar la planificaci贸n y la ejecuci贸n de los proyectos;

(d) Fortalecer los sistemas de ordenaci贸n de la tierra y los recursos naturales incluyendo los m茅todos tradicionales y aut贸ctonos adecuados; buen ejemplo de esas pr谩cticas son el pastoreo, las reservas Hema (reservas tradicionales isl谩micas de tierras) y la agricultura en terrazas;

(e) Examinar y, cuando sea necesario, establecer criterios innovadores y flexibles para la financiaci贸n de los programas;

(f) Preparar inventarios detallados sobre la capacidad de la tierra para orientar la asignaci贸n, ordenaci贸n y aprovechamiento adecuados de los recursos de tierras en los planos nacional y local.

• Promoci贸n de la aplicaci贸n de sistemas adecuados de planificaci贸n y ordenaci贸n

10.8. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deber铆an promover el mejoramiento, el desarrollo y la aplicaci贸n generalizada de los sistemas de planificaci贸n y ordenaci贸n que facilitaran la aplicaci贸n de m茅todos integrados y sostenibles de ordenaci贸n de las tierras y de sus recursos. Con este fin, deber铆an:

(a) Adoptar sistemas mejorados para la interpretaci贸n y el an谩lisis integral de datos sobre el aprovechamiento de las tierras y los recursos de tierras;

(b) Aplicar sistem谩ticamente t茅cnicas y procedimientos para evaluar los efectos ambientales, sociales y econ贸micos, y los riesgos, costos y beneficios de determinadas medidas;

(c) Analizar y ensayar m茅todos para incluir las funciones y los valores de los recursos de tierras y ecosistemas en las cuentas nacionales.

• Toma de conciencia

10.9. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con las instituciones nacionales y los grupos interesados y con el apoyo de las organizaciones regionales e internacionales, deber铆an emprender campa帽as de sensibilizaci贸n para que la poblaci贸n reconociera y comprendiera la importancia de la ordenaci贸n integrada de las tierras y sus recursos y el papel que las personas y los grupos sociales podr铆an desempe帽ar al respecto. Al mismo tiempo deber铆an proporcionarse medios que permitieran adoptar pr谩cticas mejores de aprovechamiento de las tierras y de ordenaci贸n sostenible de 茅stas.

• Promoci贸n de la participaci贸n del p煤blico

10.10. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con las organizaciones nacionales y con el apoyo de las organizaciones internacionales apropiadas, deber铆an establecer procedimientos innovadores que facilitaran y fomentaran la participaci贸n activa de todos los sectores en el proceso de adopci贸n y ejecuci贸n de decisiones, en particular los grupos hasta ahora excluidos, como las mujeres, los ni帽os, las poblaciones ind铆genas, sus comunidades y otras comunidades locales.

B) Datos e informaci贸n

• Refuerzo de los sistemas de informaci贸n

10.11. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con las instituciones nacionales y con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales, deber铆an reforzar los sistemas de informaci贸n necesarios para la adopci贸n de decisiones sobre el uso y la ordenaci贸n de las tierras y evaluar los cambios futuros en esa esfera. Deber铆an tener en cuenta las necesidades tanto de los hombres como de las mujeres. Con ese fin, deber铆an:

(a) Reforzar los sistemas de informaci贸n, observaci贸n sistem谩tica y evaluaci贸n de datos ambientales, econ贸micos y sociales relacionados con los recursos de tierras en los planos mundial, regional, nacional y local, as铆 como el potencial de producci贸n de las tierras y las modalidades de uso y ordenaci贸n de las tierras;

(b) Reforzar la coordinaci贸n entre los actuales sistemas de datos sectoriales sobre la tierra y los recursos de tierras y fortalecer la capacidad nacional para reunir y evaluar datos;

(c) Difundir de manera accesible en todos los sectores de la poblaci贸n, sobre todo en las comunidades locales y los grupos de mujeres, la informaci贸n t茅cnica apropiada necesaria para la adopci贸n de decisiones debidamente fundamentadas acerca del uso y la ordenaci贸n de las tierras;

(d) Apoyar sistemas de gesti贸n comunitaria y de bajo costo para la reuni贸n de informaci贸n sobre la situaci贸n y los procesos de cambio de los recursos de tierras, incluidos los suelos, la cubierta forestal, la fauna y flora silvestres, el clima y otros elementos.

C) Cooperaci贸n y coordinaci贸n en los planos internacional y regional

• Establecimiento de un mecanismo regional

10.12. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deber铆an fortalecer el intercambio de informaci贸n y la cooperaci贸n regional sobre los recursos de tierras. Con ese fin, deber铆an:

(a) Estudiar y formular pol铆ticas regionales que apoyen los programas nacionales de planificaci贸n del uso de la tierra y del medio f铆sico;

(b) Promover la elaboraci贸n de planes sobre el uso de la tierra y el medio f铆sico en los pa铆ses de la regi贸n;

(c) Crear sistemas de informaci贸n y promover la capacitaci贸n;

(d) Intercambiar, por medio de redes y otros sistemas apropiados, informaci贸n sobre las experiencias obtenidas sobre el proceso y los resultados de la planificaci贸n y ordenaci贸n integradas y participatorias de los recursos de tierras en los planos nacional y local.

Medios de ejecuci贸n

A) Financiaci贸n y evaluaci贸n de los costos

10.13. La secretar铆a de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por a帽o (1993-2000) de ejecuci贸n de las actividades de este programa ascender谩 a unos 50 millones de d贸lares, que la comunidad internacional suministrar谩 a t铆tulo de donaci贸n o en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas 煤nicamente y no han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones financieras, incluidas las no concesionarias, depender谩n, entre otras cosas, de las estrategias y los programas espec铆ficos que los gobiernos decidan ejecutar.

B) Medios cient铆ficos y tecnol贸gicos

• Mejoramiento de la comprensi贸n cient铆fica del sistema de recursos de tierras

10.14. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con la comunidad cient铆fica nacional e internacional y con el apoyo de las organizaciones nacionales e internacionales competentes, deber铆an promover y apoyar la investigaci贸n adecuada al medio local sobre el sistema de recursos de tierras y las consecuencias para el desarrollo sostenible y las pr谩cticas de ordenaci贸n. Se deber铆a dar prioridad, seg煤n procediera, a:

(a) La evaluaci贸n de la capacidad potencial de producci贸n de las tierras y de las funciones del ecosistema;

(b) Las interacciones ecosist茅micas y las interacciones de los recursos terrestres y los sistemas sociales, econ贸micos y ambientales;

(c) La determinaci贸n de indicadores de sostenibilidad aplicables a los recursos de tierras, teniendo en cuenta los factores ambientales, econ贸micos, sociales, culturales y pol铆ticos.

• Ensayo de los resultados de la investigaci贸n mediante proyectos experimentales

10.15. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con la comunidad cient铆fica nacional e internacional y con el apoyo de las organizaciones internacionales competentes, deber铆an investigar y ensayar, por medio de proyectos experimentales, las posibilidades de aplicar m茅todos perfeccionados a la planificaci贸n y ordenaci贸n integradas de los recursos de tierras, teniendo en cuenta los factores t茅cnicos, sociales e institucionales.

C) Desarrollo de los recursos humanos

• Mejoramiento de la educaci贸n y la capacitaci贸n

10.16. Los gobiernos al nivel que corresponda, en colaboraci贸n con las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones internacionales competentes, deber铆an promover el desarrollo de los recursos humanos que fueran necesarios para la planificaci贸n y ordenaci贸n sostenibles de las tierras y sus recursos. Ello deber铆a lograrse ofreciendo incentivos a las iniciativas locales y aumentando la capacidad de gesti贸n en el plano local, sobre todo la de la mujer, de las formas siguientes:

(a) Concediendo importancia a enfoques interdisciplinarios e integradores en los planes de estudio de las escuelas y en la formaci贸n t茅cnica, profesional y universitaria;

(b) Capacitando a todos los sectores pertinentes interesados para que se ocupen de los recursos de tierras de manera integrada y sostenible;

(c) Adiestrando a las comunidades, a los servicios de extensi贸n pertinentes, a los grupos comunitarios y a las organizaciones no gubernamentales en las t茅cnicas de ordenaci贸n de las tierras y los m茅todos aplicados con 茅xito en otros lugares.

D) Aumento de la capacidad

• Refuerzo de la capacidad tecnol贸gica

10.17. Los gobiernos al nivel que corresponda, en cooperaci贸n con otros gobiernos y con el apoyo de las organizaciones internacionales competentes, deber铆an promover un esfuerzo centrado y concertado de educaci贸n y capacitaci贸n y la transferencia de t茅cnicas y tecnolog铆as en apoyo de los distintos elementos del proceso de planificaci贸n y ordenaci贸n sostenibles en los planos nacional, estatal o provincial, y local.

• Fortalecimiento de las instituciones

10.18. Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones internacionales y regionales competentes, deber铆an:

(a) Volver a examinar y, cuando proceda, revisar los mandatos de las instituciones que se ocupan de los recursos de tierras y los recursos naturales para que incluyan expl铆citamente la integraci贸n interdisciplinaria de las cuestiones ambientales, sociales y econ贸micas;

(b) Fortalecer los mecanismos de coordinaci贸n entre las instituciones que se ocupan de la utilizaci贸n de las tierras y la ordenaci贸n de los recursos para facilitar la integraci贸n de los problemas y estrategias sectoriales;

(c) Reforzar la capacidad local en materia de adopci贸n de decisiones y mejorar la coordinaci贸n con los niveles superiores.