En la primera meta del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16, que forma parte de la Agenda 2030, se hace un llamamiento a una reducci¨®n significativa de ¡°... todas las formas de violencia y las correspondientes tasas de mortalidad en todo el mundo¡±. Sin embargo, la ¡°guerra contra la guerra¡±, por tomar prestado un t¨¦rmino acu?ado por Joshua Goldstein, no marcha bien. Tras decenios de avances en la reducci¨®n de la carga mundial de conflictos violentos, los ¨²ltimos cuatro a?os se viene observando un aumento planetario del conflicto armado, la violencia contra civiles y otras formas de violencia, todo ello acompa?ado de una crisis sin precedentes en los desplazamientos mundiales y un apreciable deterioro del bienestar humano en las zonas afectadas por conflictos. Ante ello, la comunidad internacional debe encontrar la energ¨ªa, las estrategias, la voluntad y los recursos necesarios para reducir la violencia en todas sus formas previniendo los conflictos, protegiendo a las poblaciones vulnerables y reconstruyendo Estados y sociedades tras el paso de la violencia. Al incorporar en los ODS la reducci¨®n de todas las formas de violencia, los Estados Miembros de las Naciones Unidas han echado los correspondientes cimientos. Al igual que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que los precedieron, los ODS no aportan todas las respuestas, pero fijan las prioridades y expectativas del mundo entero, establecen puntos de referencia para que podamos determinar nuestro avance y dan el pistoletazo de salida a una iniciativa mundial concertada. La reducci¨®n de la violencia es ya uno de esos objetivos; la pregunta es c¨®mo puede hacerse realidad.
Hace mucho tiempo que es torturada la relaci¨®n entre desarrollo econ¨®mico y conflicto violento. Por un lado, la paz y el desarrollo van indisolublemente unidos. No solo se trata de que el conflicto armado tal vez inhiba el desarrollo econ¨®mico m¨¢s que ning¨²n otro factor, hasta el punto de que a veces se denomina ¡°desarrollo a la inversa¡±, sino tambi¨¦n de que el crecimiento econ¨®mico sostenido va ¨ªntimamente ligado a un n¨²mero muy superior de posibilidades de paz. En ese contexto, no es de extra?ar que la consecuci¨®n de los ODS en Asia Oriental haya arrojado resultados relativamente positivos en el contexto de una ¡°larga paz¡± que se remonta hasta 1979, a?o desde el que no se han registrado conflictos interestatales y han disminuido acusadamente las guerras civiles y la violencia unilateral. Tampoco sorprende que los pa¨ªses que muestran los peores resultados en cuanto a la consecuci¨®n de los ODM sean Estados afectados por conflictos (como la Rep¨²blica Democr¨¢tica del Congo, C?te d¡¯Ivoire, la Rep¨²blica Centroafricana y el Afganist¨¢n) u otros aquejados de violencia social end¨¦mica (Papua Nueva Guinea). Desde el estallido en 2011 de la guerra de Siria, el pa¨ªs pas¨® de ser uno de los m¨¢s avanzados al respecto a formar parte del grupo de los m¨¢s atrasados. As¨ª pues, est¨¢ emp¨ªricamente demostrado que, para ganar la guerra a la pobreza, la comunidad internacional debe ganar la guerra a la propia guerra. Sin embargo, tambi¨¦n es cierto lo contrario: solo podr¨¢ derrotarse a la guerra mediante avances en la mitigaci¨®n de la pobreza y en el aumento del nivel de vida. Retrospectivamente, se observa que, cuando se cumplieron los ODM, se contribuy¨® a ejercer sobre el conflicto armado una notable presi¨®n a la baja. A la vez, la reducci¨®n del conflicto armado increment¨® notablemente las posibilidades de registrar avances positivos en el ¨¢mbito del desarrollo. Hace por lo menos dos decenios que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y otros destacados organismos para el desarrollo entienden bien esa relaci¨®n.
Y, sin embargo, en algunas esferas es enconada la resistencia pol¨ªtica a vincular las iniciativas internacionales de desarrollo con la b¨²squeda de la paz y la seguridad internacionales. En el contexto de la negociaci¨®n de los ODS, el Brasil, la India y el Pakist¨¢n sostuvieron en un principio que la inclusi¨®n de un ¡°objetivo sobre la paz¡± difuminar¨ªa las diferencias entre desarrollo econ¨®mico y seguridad e instigar¨ªa al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a inmiscuirse en los asuntos de la Asamblea General. Algunos expertos en desarrollo tambi¨¦n pusieron en duda el acierto de incluir entre los SDG la reducci¨®n de todas las formas de violencia. Les preocupaba que ello desviara fondos b¨¢sicos de objetivos econ¨®micos y sociales b¨¢sicos a objetivos nacionales en materia de seguridad, como la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, la amarga experiencia nos ha demostrado que invertir en desarrollo econ¨®mico sin invertir a la vez en paz es, sencillamente, desperdiciar dinero a espuertas. Basta un breve per¨ªodo de conflicto violento para, literalmente, echar por tierra a?os de paciente dedicaci¨®n al desarrollo. La reducci¨®n de la violencia a escala mundial exige que la totalidad del sistema de las Naciones Unidas y sus asociados act¨²en con determinaci¨®n. Al incluir la reducci¨®n de la violencia entre sus metas, los ODS han emitido un poderoso llamamiento a la acci¨®n. La prevenci¨®n del conflicto violento debe ocupar un lugar central en esta nueva agenda.
Desde el hist¨®rico informe de 1997 de la Comisi¨®n Carnegie sobre la prevenci¨®n de los conflictos letales, ha sido habitual dividir la prevenci¨®n en dos componentes: prevenci¨®n operacional, dirigida a prevenir la violencia declarada de forma inmediata, y prevenci¨®n estructural, dirigida a reducir o mitigar los riesgos que subyacen al conflicto armado. Sin embargo, los l¨ªmites que separan uno y otro componente son bastante borrosos. Por ejemplo, las operaciones de paz multidimensionales de las Naciones Unidas suelen constar de elementos de ambos, pues una prevenci¨®n eficaz entra?a actividades dirigidas a hacer frente tanto a las fuentes primarias del riesgo como a los detonantes m¨¢s inmediatos de la violencia. Al igual que para prevenir los incendios en una vivienda hace falta combinar medidas estructurales (relativas al dise?o y el esqueleto fundamental del edificio) con otras de car¨¢cter m¨¢s operativo (como la instalaci¨®n de aspersores), la prevenci¨®n de las atrocidades tambi¨¦n debe dar cuenta tanto de las estructuras profundas como de las crisis inmediatas de las que brota la violencia. A fin de cuentas, es probable que, por muy equipada que est¨¦ una vivienda con un sistema de aspersi¨®n, si tiene chimenea y se ha construido con materiales muy inflamables, acabe reducida a cenizas. Algo parecido ocurre en la esfera de la prevenci¨®n de conflictos: puede que ni siquiera una actuaci¨®n emprendida con decisi¨®n al declararse una crisis resulte suficiente para impedir la violencia. Por ejemplo, se ha aplaudido profusamente la respuesta internacional a la crisis post-electoral de Kenya de 2007-2008 como ejemplo tot¨¦mico de prevenci¨®n eficaz, pero unos 1.500 civiles fueron muertos antes de que se llegara a una soluci¨®n.
En el ¨²ltimo decenio se ha avanzado constantemente en el desarrollo de la prevenci¨®n operacional del conflicto armado. Las Naciones Unidas han fortalecido su capacidad de alerta temprana y evaluaci¨®n por conducto del Departamento de Asuntos Pol¨ªticos y del empe?o que ponen en la prevenci¨®n de las atrocidades mediante la Oficina sobre la Prevenci¨®n del Genocidio y la Responsabilidad de Proteger, de car¨¢cter conjunto; han dado prioridad a la protecci¨®n de civiles en sus operaciones sobre el terreno y han establecido el Plan de Acci¨®n ¡°Los Derechos Humanos Primero¡±, pensado para que resulte m¨¢s f¨¢cil a todo el sistema de las Naciones Unidas prever las situaciones de emergencia en el ¨¢mbito de los derechos humanos, incluidas las que puedan comportar cr¨ªmenes atroces, y darles respuesta.
Los avances han ido con mayor lentitud en la puesta en funcionamiento de la prevenci¨®n estructural, principalmente porque estas actividades corresponden a fases previas y escapan a la atenci¨®n suscitada por las emergencias, por lo que no se han incorporado en la labor cotidiana de los organismos de desarrollo. Adem¨¢s, la prevenci¨®n estructural no suele venir impulsada por agentes internacionales dedicados a la cuesti¨®n, sino por gobiernos nacionales y otros agentes locales empujados por inquietudes de ¨¢mbito local. A ello se debe la gran importancia de que todos los Estados est¨¦n decididos a reducir la violencia, siendo as¨ª que la reducci¨®n de la violencia ha pasado a incumbir a todos. Para que las Naciones Unidas se pongan al frente de la ayuda prestada a los Gobiernos y otras instancias para dar cumplimiento a su compromiso com¨²n, es imprescindible que la prevenci¨®n en fases iniciales pase a formar parte de su cometido b¨¢sico.
Sin embargo, para que la prevenci¨®n pase del consenso a la pr¨¢ctica no basta sin m¨¢s con encontrar la configuraci¨®n institucional adecuada. Tambi¨¦n es precisa la voluntad pol¨ªtica de dirigentes gubernamentales, organizaciones internacionales y el sector no gubernamental. Cabe destacar cinco escollos que hay que superar.
? 1. Acuerdo sobre el car¨¢cter del problema
Habr¨¢ que conformar un entendimiento com¨²n de la manera de medir la violencia, determinar los factores que elevan los riesgos y estudiar maneras de hacerles frente. Los Estados tambi¨¦n tendr¨¢n que acordar un instrumento reconocido para determinar la medida en que logran reducir todas las formas de violencia, entre ellas las que suelen pasarse por alto, como la violencia sexual y por raz¨®n de g¨¦nero y la denominada ¡°violencia dom¨¦stica¡±. Con los ODS se insiste en que debe exigirse la reducci¨®n de ¡°todas las formas¡± de violencia. Solo gracias a un consenso sobre la manera de medir la violencia y entender los factores de riesgo podemos esperar medidas dirigidas por Estados y asociaciones mundiales que tengan como fin hacerles frente. El Marco de An¨¢lisis de las Naciones Unidas sobre los Cr¨ªmenes Atroces: Instrumento de Prevenci¨®n (2014) sirve de ¨²til punto de partida para determinar los riesgos vinculados con el genocidio, los cr¨ªmenes de guerra y los cr¨ªmenes de lesa humanidad, pero ser¨¢ importante que los Estados y las instancias de la sociedad civil entablen un di¨¢logo abierto sobre las fuentes de riesgo y que se procure llegar a un consenso sobre estos temas.
? 2.?Titularidad nacional
Cabe sostener que la principal dificultad pr¨¢ctica se cifra en alentar a los Estados y las sociedades a reconocer la violencia que padecen y los factores de riesgo inscritos en sus propios contextos nacionales. Solo cuando los Estados y sociedades reconozcan el problema solicitar¨¢n asistencia internacional y se implicar¨¢n en la prevenci¨®n estructural. Para que la prevenci¨®n resulte eficaz es fundamental que los Estados anfitriones, las sociedades y sus asociados internacionales asuman un firme sentido de voluntad com¨²n. Se trata de una actividad decididamente pol¨ªtica, y los Estados suelen ser renuentes a reconocer ni siquiera la violencia en curso o las amenazas m¨¢s inminentes, por no hablar de los factores de riesgo subyacentes. En ese sentido, incluso la prevenci¨®n estructural puede ser fuente de controversias y diferencias enconadas. Los enfoques pr¨¢cticos en materia de prevenci¨®n deben tener presente esta circunstancia y encontrar medios de alentar a los Estados a que tomen parte activa en la cuesti¨®n. Una soluci¨®n evidente sacada de las pr¨¢cticas de protecci¨®n de los derechos humanos podr¨¢ consistir en universalizar el an¨¢lisis b¨¢sico disponiendo que todos los Estados notifiquen las pautas de violencia y de riesgo en el marco de su labor de consecuci¨®n de los ODS. Una soluci¨®n alternativa ser¨ªa que la Secretar¨ªa de las Naciones Unidas facilitara a la totalidad de sus Miembros un seguimiento pormenorizado de la violencia y los factores de riesgo.
? 3. Recursos comprometidos
Hasta la fecha ha resultado dif¨ªcil generar en suficiente medida la voluntad pol¨ªtica de incorporar la prevenci¨®n de los cr¨ªmenes atroces en las pr¨¢cticas cotidianas de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales y los organismos de desarrollo. Ello viene acompa?ado de la insuficiencia de los recursos comprometidos al respecto. Parte del problema de la voluntad pol¨ªtica reside en la asignaci¨®n de responsabilidades: ?qui¨¦n es responsable y qu¨¦ le corresponde hacer? La inclusi¨®n de la reducci¨®n de la violencia en los ODS debe contribuir a consolidar esta voluntad, pues la comunidad de Estados en su conjunto est¨¢ interesada en reducir los conflictos en el mundo entero.
? 4. Asociaciones en pro de la reducci¨®n de la violencia
Aunque es inevitable que recaiga en las Naciones Unidas gran parte de la carga de la reducci¨®n de la violencia, la responsabilidad de cumplir el objetivo va mucho m¨¢s all¨¢ de la Organizaci¨®n. Evidentemente, conviene reafirmar que la principal responsabilidad corresponde a los propios Estados a t¨ªtulo individual. Sin embargo, tambi¨¦n es importante dar cabida en la ecuaci¨®n a los agentes de la sociedad civil y el sector privado de ¨¢mbito nacional y empoderarlos como agentes de prevenci¨®n, al igual que calibrar con cuidado las iniciativas internacionales de apoyo a las fuentes locales de resiliencia. Por ¨²ltimo, hemos de reconocer que, en ¨²ltima instancia, las propias personas determinar¨¢n si las sociedades gozan de paz o se sumen en la violencia.
? 5. Diligencia debida
Un desaf¨ªo crucial consistir¨¢ en prever y reducir las consecuencias negativas imprevistas ejerciendo la diligencia debida. Para ello se precisa una forma de ¡°diligencia debida¡± como la utilizada por algunas organizaciones que operan en situaciones de conflicto y la preconizada por otros autores que contribuyen al presente volumen. En el marco de la denominada ¡°sensibilizaci¨®n ante los conflictos¡±, algunos programas gubernamentales que aportan ayuda en situaciones de conflicto emplean marcos para evaluar los efectos de su ayuda en el entorno social. Es importante que esa labor se lleve a cabo de forma sistem¨¢tica y que incorpore la sensibilidad a los riesgos de distintos tipos de violencia.
Para contribuir a este avance, el pr¨®ximo Secretario General de las Naciones Unidas deber¨¢ plantearse la posibilidad de elaborar una estrategia integral de las Naciones Unidas para reducir todas las formas de violencia. La estrategia deber¨¢ 1) servir de base a un enfoque m¨¢s sistem¨¢tico y completo en materia de alerta temprana y evaluaci¨®n; 2) aportar orientaci¨®n sobre la manera en que el sistema de las Naciones Unidas puede incorporar la prevenci¨®n de la violencia en su labor cotidiana; 3) aportar orientaci¨®n sobre la manera de determinar cu¨¢ndo debe darse prioridad a la prevenci¨®n de la violencia frente a consideraciones de otro orden; 4) aportar orientaci¨®n sobre la manera en que la Organizaci¨®n puede centrar mejor en la prevenci¨®n de la violencia sus gestiones diplom¨¢ticas, sus mensajes p¨²blicos, su seguimiento y evaluaciones y sus asociaciones; 5) generar asesoramiento sobre las configuraciones m¨¢s apropiadas de la presencia sobre el terreno de las Naciones Unidas en los pa¨ªses en peligro de violencia en masa; 6) afianzar las asociaciones pensadas para prevenir la violencia y ponerle fin, especialmente las concertadas entre las Naciones Unidas y los arreglos regionales; y 7) aportar orientaci¨®n y apoyo a los Estados y los grupos de la sociedad civil para que cumplan a fondo su papel.
Los ODS ya han sido objeto de cr¨ªticas en algunos ¨¢mbitos por su car¨¢cter excesivamente amplio y ambicioso, pero eso es precisamente lo que pretenden: establecer aspiraciones y desafiar al mundo a conseguir lo que para muchos es irrealizable. Si la capacidad de los ODM de suscitar alianzas internacionales puede traspasarse a los ODS, el acuerdo para la reducci¨®n de la violencia en todas sus formas podr¨¢ suponer un avance importante. No solo deber¨ªa orientar al sistema de las Naciones Unidas en su conjunto hacia el objetivo de reducir la violencia, sino que tambi¨¦n tiene visos de concitar como nunca antes la energ¨ªa, los conocimientos especializados y los recursos de los Estados en aras de su cumplimiento. La tarea que ahora tenemos por delante consiste en planificar la manera de cumplir estos objetivos y vigilar los avances. Tras ello nos ocuparemos de la dif¨ªcil tarea de recabar los recursos y la voluntad pol¨ªtica necesarios. Todav¨ªa est¨¢ por ver si la intenci¨®n del mundo de reducir la violencia est¨¢ a la altura del desaf¨ªo. La concertaci¨®n de objetivos es una medida aislada, peque?a pero importante. A todos nos incumbe hoy la responsabilidad de colaborar en la determinaci¨®n de los importantes papeles que podemos cumplir para reducir la violencia en todo el mundo.
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La Cr¨®nica?ONU??no?constituye un registro oficial. Tiene el privilegio de acoger a los altos funcionarios de las Naciones Unidas, as¨ª como a distinguidos colaboradores de fuera del sistema de las Naciones Unidas cuyas opiniones no son necesariamente las de las Naciones Unidas. Del mismo modo, las fronteras y los nombres que se muestran y las designaciones utilizadas en los mapas o en los art¨ªculos no implican necesariamente un apoyo o una aceptaci¨®n por parte de las Naciones Unidas.?
