A lo largo de la historia la b¨²squeda de la paz ha sido omnipresente, y dada la gran variedad que encierra el concepto, las ideas y los medios que apuntan a su realizaci¨®n han sido en extremo diversos. Algunos han preferido subyugar a otros por la fuerza; otros han recalcado la eficacia del arbitraje o la adjudicaci¨®n internacionales; algunos han considerado ¨²til establecer organizaciones internacionales, de ser posible con un sistema de seguridad colectivo; algunos incluso han pensado en crear un ¨®rgano de integraci¨®n regional para poder superar la soberan¨ªa estatal; otros han sostenido que la direcci¨®n indicada es garantizar la seguridad humana a fin de erradicar la pobreza abyecta y otras amenazas cotidianas. En la actualidad algunos afirman que el imperativo contempor¨¢neo es ganar la guerra contra el terrorismo transnacional.
Esta lista, que es solo una enumeraci¨®n resumida, demuestra que las cuestiones relacionadas con la paz se corresponden con la problem¨¢tica del momento y reflejan la actitud intelectual y pol¨ªtica que se adopta para enfrentarlas. Algunos autores hacen hincapi¨¦ en medios forzosos para lograr la paz, en tanto que otros asignan prioridad a medios menos violentos, como las consultas y la cooperaci¨®n en el marco de organizaciones internacionales, as¨ª como en el fortalecimiento de la observancia de las leyes por los Estados. Esta ¨²ltima idea, de la categor¨ªa de las menos violentas, tambi¨¦n podr¨ªa incluir una modificaci¨®n del concepto de paz, a saber, un concepto en el que se acent¨²e la importancia de la paz positiva, que coincide con la abolici¨®n de la violencia estructural.
Pese a la diversidad antes mencionada, al parecer es posible identificar algunas tendencias del proceso de b¨²squeda de la seguridad y la paz internacionales, especialmente si nos concentramos en el aspecto de la paz negativa dejando a un lado el problema de la violencia estructural. En primer lugar, el proceso de b¨²squeda de la paz mundial ha evolucionado en torno a la judicializaci¨®n, es decir, el establecimiento de normas jur¨ªdicas para las principales cuestiones internacionales y la orientaci¨®n de la conducta de los Estados hacia el cumplimiento de esas normas. Una clara prueba de esto es la historia de los intentos realizados para proscribir las guerras, que abarcan desde su discreta regulaci¨®n hasta la total prohibici¨®n del uso de la fuerza. En segundo lugar, tambi¨¦n se caracteriza por la noci¨®n de legitimidad que se ha exigido cada vez m¨¢s de los medios utilizados para alcanzar la paz. Son ejemplo de esta tendencia los esfuerzos desplegados para lograr que el Consejo de Seguridad autorice el uso de la fuerza por Estados. Y, en tercer lugar, se ha venido avanzando en la institucionalizaci¨®n del proceso de construcci¨®n de la paz, lo que significa que se ha obrado gradualmente a favor de la paz y la seguridad mundiales a nivel multilateral, con la total exclusi¨®n del bilateralismo. Lo importante en este sentido es que el primer requisito, el de la legalidad, y el segundo, el de la legitimidad, si se combinan conducir¨¢n casi inevitablemente a este tercer requisito del multilateralismo. Con miras a legalizar y legitimar sus conductas, los Estados se inclinan a depender de contextos multilaterales como las Naciones Unidas.
Esto no quiere decir que el multilateralismo, tal como lo conocemos, sea una panacea para el ¨¦xito de la paz en todo momento y en cualquier lugar. Por ejemplo, es evidentemente incorrecto afirmar que las Naciones Unidas desempe?an un papel decisivo en la prevenci¨®n o soluci¨®n de todos los conflictos, internacionales o nacionales. En cambio, esa observaci¨®n supone que el multilateralismo es algo m¨¢s que meras relaciones de amistad entre los Estados; es m¨¢s bien una ant¨ªtesis del unilateralismo y, por tanto, comprende el requisito de la com¨²nmente respetada legalidad y la ampliamente apoyada legitimidad. El multilateralismo no es simplemente un hecho, es una norma dirigida a contener las conductas ego¨ªstas de los Estados y un principio rector para que el mundo tome decisiones conjuntas y lleve a cabo acciones conjuntas.
Otro dictado que dimana del multilateralismo es que los ¨®rganos de las Naciones Unidas est¨¢n sujetos a preceptos de legalidad y legitimidad as¨ª como al respecto de la voluntad colectiva. Esto se aplica en particular al Consejo de Seguridad, que est¨¢ dotado de poderes excepcionales para hacer cumplir las leyes y/o las pol¨ªticas, y cuyas acciones tienen que ser legales y leg¨ªtimas; legales en el sentido de que sean acordes con la Carta de las Naciones Unidas y otras normas del derecho internacional general, y leg¨ªtimas en el sentido de que reflejen la voluntad com¨²n de los Estados Miembros y no solo la de un pu?ado de Estados. Aunque en 1945, cuando se cre¨® el Consejo, dichos requisitos pod¨ªan haber parecido dif¨ªciles de cumplir, el Consejo se vio cada vez m¨¢s inmerso en demandas de este g¨¦nero al cobrar m¨¢s realce la noci¨®n de democracia, en particular despu¨¦s de la guerra fr¨ªa, cuando comenz¨® a utilizar sus poderes extraordinarios.
Un caso reciente que cabe citar en este sentido es el del r¨¦gimen de sanciones impuesto por el Consejo contra los miembros de los talibanes y de Al Qaida o las personas sospechosas de asociarse con ellos, que es parte de la lucha contra el terrorismo. Un Comit¨¦ establecido en virtud de la resoluci¨®n 1267 (1999) del Consejo, conocido como el Comit¨¦ de sanciones contra Al-Qaida y los talibanes, prepar¨® una lista de las personas y organizaciones sospechosas y les impuso sanciones espec¨ªficas, tales como la congelaci¨®n de sus activos.
Como estas sanciones entra?aban la posible violaci¨®n de algunos de los derechos humanos fundamentales de las personas a quienes se aplicaban, se incoaron varias causas ante Tribunal de Justicia Europeo. Despert¨® la atenci¨®n en particular el llamado caso Kadi, en el que los acusados impugnaron la legalidad de una regulaci¨®n del Consejo de la Uni¨®n Europea por la que se dispon¨ªa aplicar la resoluci¨®n del Consejo de Seguridad relativa a las sanciones. El tribunal de primera instancia desestim¨® la apelaci¨®n de los acusados1, pero el Tribunal de Justicia Europeo la admiti¨®, reconociendo que la regulaci¨®n de que se trataba violaba los derechos humanos de los acusados, en particular el derecho a la propiedad y el derecho a un juicio imparcial2. El Tribunal de Justicia Europeo no se pronunci¨® sobre la legalidad de la resoluci¨®n del Consejo, pero estuvo cerca de hacer una revisi¨®n judicial de esa resoluci¨®n y, de hecho, su fallo constituy¨® una revisi¨®n indirecta.
Se han formulado cr¨ªticas en el sentido de que el fallo del Tribunal de Justicia Europeo refleja una excepcionalidad europea o de que podr¨ªa entorpecer una eficaz labor del Consejo de Seguridad en pro de la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, tambi¨¦n es admisible que incluso el Consejo no es inmune a un escrutinio necesario para garantizar la legalidad de sus resoluciones. Tal vez ser¨ªa m¨¢s conveniente que la Corte Internacional de Justicia se ocupara del particular (existen argumentos en contra de esto), pero si no puede hacerlo o no lo hace, otros ¨®rganos judiciales como el Tribunal de Justicia Europeo podr¨ªan asumir leg¨ªtimamente esa funci¨®n.
La cuesti¨®n es que ni siquiera el Consejo de Seguridad est¨¢ exento de que se le exija legalidad en sus actividades. Si sus resoluciones o actividades no son debidamente legales, podr¨ªan perder tambi¨¦n su legitimidad como resultado de la labor del guardi¨¢n de la paz y la seguridad internacionales. En ese sentido, el fallo del Tribunal de Justicia Europeo fue una buena oportunidad para que el sistema de las Naciones Unidas reflexionara sobre hasta qu¨¦ punto su labor se considera leg¨ªtima.
Fue en este contexto que, en 2009, el Consejo de Seguridad concibi¨® la idea de crear una Oficina del Ombudsman para que se ocupara de supervisar los trabajos del Comit¨¦ de Sanciones y prestar asistencia a las personas y entidades incluidas en la lista cuando desearan ser retiradas de esta. Con ello se persegu¨ªa el prop¨®sito de asegurar las garant¨ªas procesales y el estado derecho en las actividades a favor de la paz y la seguridad internacionales, lo que a su vez realzar¨¢ la legitimidad de las medidas de lucha contra los sospechosos de terrorismo. Las medidas antiterroristas son importantes, pero no basta que sean adoptadas de manera formalmente legal por el Consejo o sus ¨®rganos subsidiarios; tienen que estar acompa?adas de transparencia y de un procedimiento por el cual los sospechosos puedan ejercer el derecho a ser o¨ªdos. Esto dar¨¢ a las Naciones Unidas m¨¢s legitimidad basada en la legalidad.
Es posible que la atenci¨®n de las demandas de legalidad y legitimidad de lugar a una especie de constitucionalismo mundial que incluya algunas normas de aceptaci¨®n universal y al menos unas cuantas jus cogens (normas imperativas) preponderantes. Es discutible que la propia Carta de las Naciones Unidas represente la constituci¨®n mundial, pero resulta claro que los ¨®rganos de las Naciones Unidas deben estar en el n¨²cleo de esta constitucionalizaci¨®n del mundo y del derecho internacional. No significa esto que las Naciones Unidas se conviertan en un leviat¨¢n, por justificado que sea el objetivo que las lleve a esgrimir el poder, sino que pasen a ser el n¨²cleo del estado de derecho mundial.
Este papel de las Naciones Unidas en el proceso de constitucionalizaci¨®n tambi¨¦n entra?a la tarea de examinar con una perspectiva cr¨ªtica la conducta de los Estados desde el punto de vista legal. Un ejemplo reciente de esto es el informe presentado por el Profesor Alston al Consejo de Derechos Humanos en mayo de 2010, relativo a la utilizaci¨®n de las ejecuciones extrajudiciales, sumarias y arbitrarias. En el informe se indagaba tambi¨¦n sobre la legalidad de ordenar asesinatos de determinadas personas, contra los que se hab¨ªan expresado numerosas sospechas. El examen fue valiente y oportuno, en particular ahora que habremos de examinar la legalidad del asesinato de Osama Bin Laden. La guerra contra el terrorismo no justifica legalmente cualquier cosa; debe ser objeto de examen en lo que respecta a su legalidad y legitimidad. Solo en virtud de ese examen podr¨¢ dicha guerra ser parte de la constitucionalizaci¨®n del derecho internacional, y, por tanto del estado de derecho mundial.
Notas
1 Yassin Abdullah Kadi c. el Consejo de la Uni¨®n Europea y la Comisi¨®n de las Comunidades Europeas, Causa T-315/01, sentencia de 21 de septiembre de 2005, Tribunal de Primera Instancia (ahora Tribunal General); Ahmed Ali Yusuf y Al Barakaat International Foundation c. el Consejo de la Uni¨®n Europea y la Comisi¨®n de las Comunidades Europeas, Causa T-306/01, sentencia de 21 de septiembre de 2005, Tribunal de Primera Instancia (ahora Tribunal General).
2 Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. el Consejo de la Uni¨®n Europea y la Comisi¨®n de las Comunidades Europeas, Causas conjuntas C-402/05 P y C-415/05 P, sentencia de 3 de septiembre de 2008, Tribunal de Justicia Europeo.
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